Za uprzejmą zgodą Strelka Press publikujemy fragment książki Johna M. Levy'ego Modern Urban Planning - słowami rosyjskiego tłumacza naukowego Aleksieja Nowikowa, „encyklopedii urbanistyki napisanej przez urbanistę i praktykującego urbanistę, który popiera prawie każdą tezę opatrzyć uderzającym przykładem, przede wszystkim swoim własnym”.
Dlaczego planuje się politykę?
Z kilku powodów planowanie jest zwykle przeprowadzane w wysoce upolitycznionych warunkach:
1. Planowanie często obejmuje zajmowanie się kwestiami, które ranią ludzi, takimi jak charakter sąsiedztwa lub jakość okręgu szkolnego. Rozwiązanie planowania, którego nie lubisz, może wkraczać w Twoje życie każdego dnia, jeśli zostanie wdrożone w miejscu Twojego zamieszkania lub pracy. Gwałtowny sprzeciw wobec subsydiowanych mieszkań z przedmieść wynika w dużej mierze z obaw, że wpłynie to negatywnie na lokalne szkoły. W niektórych przypadkach te obawy są bezpodstawne, w innych nie, ale w każdym razie łatwo zrozumieć, dlaczego dochodzi do wybuchu emocjonalnego, jeśli chodzi o coś, co zdaniem mieszkańców wpływa na szczęście i bezpieczeństwo ich dzieci. Głośny sprzeciw opinii publicznej był główną siłą, która zakończyła program odnowy miejskiej. Niewiele działań wykonawczych może wzbudzić więcej emocji niż program, który może zmusić mieszkańca miasta do wyprowadzenia się z mieszkania lub przeniesienia firmy, aby, jak powiedział jeden z autorów, „oczyścić drogę dla federalnego buldożera”.
2. Rozwiązania planistyczne są widoczne gołym okiem. Budynki, drogi, parki, nieruchomości - miejscowi je widzą i znają. Błędy projektowe - na przykład błędy architektoniczne - są trudne do ukrycia.
3. Proces planowania, podobnie jak wszystkie inne funkcje samorządu terytorialnego, odbywa się w miejscu Twojego zamieszkania. Obywatelowi łatwiej jest wpływać na działania lokalnej rady miejskiej niż na decyzje stanowej legislatury czy Kongresu. Świadomość potencjalnych wyników stymuluje udział w planowaniu.
4. Obywatele słusznie uważają, że posiadają pewną wiedzę na temat planowania, nawet jeśli oficjalnie go nie studiowali. Planowanie obejmuje zagospodarowanie terenu, zarządzanie ruchem, charakter samej społeczności i inne kwestie znane lokalnym mieszkańcom. Dlatego z reguły lokalni mieszkańcy nie ufają bezwarunkowo planistom.
5. Planowanie obejmuje podejmowanie decyzji niosących ze sobą poważne skutki finansowe. Powiedzmy, że Pan X jest właścicielem 100 akrów ziemi uprawnej na obrzeżach miasta. Wartość gruntów w okolicy rośnie i widać, że wkrótce będą one intensywniej użytkowane. Jeżeli wzdłuż drogi prowadzącej do tej działki poprowadzona zostanie miejska woda i kanalizacja, można ją zabudować przy gęstości 12 mieszkań na akr; tak więc koszt jednego akra wynosiłby, powiedzmy, 100 000 dolarów. Z drugiej strony, jeśli teren ten nie będzie miał dostępu do usług publicznych, jego użytkowanie będzie ograniczone do budowy domów jednorodzinnych na działkach o powierzchni 1 akra, a koszt gruntu wyniesie 10 tys. Dolarów za akr. Oznacza to, że X wygrywa lub traci 9 milionów dolarów w zależności od tego, czy zintegrowany plan miejski obejmuje wodę i urządzenia sanitarne dla jego zakładu. Można łatwo wyobrazić sobie podobne przykłady, w których potencjalna wartość gruntu zależy od podziału na strefy, rozbudowy ulic, zagospodarowania terenu, budowy rządu, środków przeciwpowodziowych itp. Nawet ci, którzy nie mają innej nieruchomości poza domem, mogą czuć, i całkiem słusznie, że mają istotne interesy finansowe przy podejmowaniu decyzji planistycznych. Dla wielu obywateli jedynym znaczącym źródłem kapitału własnego domu nie jest konto bankowe ani zapasy, ale potencjalny dochód ze sprzedaży domu. Dlatego decyzje planistyczne mające wpływ na wartość nieruchomości są niezbędne dla właścicieli domów.
6. Kwestie planowania mogą być ściśle związane z podatkami od nieruchomości. Podatek od nieruchomości jest jednym z głównych źródeł dochodów samorządów, a także publicznych placówek oświatowych. Decyzje planistyczne, które mają wpływ na rozwój terytorium, wpływają również na jego podstawę opodatkowania. Mają one wpływ na podatki od nieruchomości, które muszą płacić lokalni mieszkańcy i najprawdopodobniej są to znaczne kwoty. W 2013 roku całkowite dochody z podatku od nieruchomości w Stanach Zjednoczonych wyniosły 488 miliardów dolarów, czyli nieco ponad 1500 dolarów na mieszkańca. Poziom podatków od nieruchomości budzi obawy opinii publicznej od wielu lat. Świadczy o tym rozporządzenie 13 w Kalifornii i podobne przepisy w innych stanach, które określają maksymalne podatki od nieruchomości.
Planiści i autorytet
Zasadniczo planiści działają jako konsultanci. Sam planista nie ma uprawnień do inicjowania zmian w mieście czy dzielnicy: do przydzielania środków budżetowych, uchwalania ustaw, zawierania umów czy zbywania mienia. W przypadku gdy planiści mają określone uprawnienia prawne (na przykład w odniesieniu do kontroli użytkowania gruntów), uprawnienie to jest przyznawane - i, w razie potrzeby, odbierane - przez właściwy organ ustawodawczy. Zatem stopień wpływu planisty zależy od jego zdolności do sformułowania własnego punktu widzenia, osiągnięcia konsensusu i znalezienia sojuszników wśród tych, którzy mają niezbędną władzę.
Plan to wizja przyszłości. Planista wpływa na wydarzenia w takim stopniu, w jakim może uczynić tę wizję ogólną. We wczesnych latach planowania, jak zauważyliśmy w związku z planem chicagowskim, zakładano, że planista samodzielnie opracowuje cały plan (z wyjątkiem niektórych szczegółów). W tamtych latach zadaniem planisty było „sprzedanie” swoich pomysłów społeczeństwu i lokalnemu establishmentowi politycznemu. Burnham i jego współpracownicy wdrożyli ten sam schemat w Chicago z wielkim sukcesem.
Bardziej nowoczesny pogląd mówi, że dobre plany pochodzą od samego społeczeństwa. Z tego punktu widzenia właściwą rolą planisty jest raczej ułatwienie procesu planowania i dostarczenie ekspertyzy, niż opracowanie całego planu w całości. Za nowoczesnym podejściem do planowania przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, unika elitaryzmu. Planista ma pewne umiejętności, których nie posiada przeciętny obywatel, ale to nie znaczy, że jest mądrzejszy od innych. Po drugie, planista (i żadna inna osoba lub grupa ludzi) nie może mieć pełnego i dokładnego zrozumienia interesów całej populacji. Nikt oprócz nas nie zna naszych prawdziwych potrzeb i preferencji. W takim przypadku interesy obywateli mogą być w pełni reprezentowane tylko wtedy, gdy są oni zaangażowani w proces planowania na wczesnym etapie. Po trzecie, można argumentować, że plan stworzony przy dużym udziale obywateli jest bardziej prawdopodobny niż plan tej samej jakości opracowany wyłącznie przez specjalistów. Sam udział w procesie planowania informuje obywatela o szczegółach planu. Jeśli obywatele poświęcą swój czas i energię planowi, będą go bardziej wspierać. Niektórzy „ich plan” zamieni się w „nasz plan”. Jednak są też kontrargumenty. Zarysuję je poniżej.
Planiści postrzegają dziś swoje zaangażowanie w politykę zupełnie inaczej niż kilka dekad temu. W latach dwudziestych i trzydziestych XX wieku zwyczajowo oddzielano proces planowania od polityki i znajdowano się „ponad” polityką. Planista podlegał wyłącznie „apolitycznej” komisji planistycznej. Z biegiem czasu stało się jasne, że odizolowanie planisty od polityki czyni go mniej skutecznym, ponieważ decyzje są podejmowane w sferze polityki. Ponadto stało się jasne, że termin „niepolityczny” wprowadza w błąd. Na przykład włączenie grupy wpływowych obywateli do rady publicznej jest zasadniczo decyzją polityczną. Grupa mniej wpływowych obywateli prawdopodobnie udzieli planistom zupełnie innego zestawu instrukcji. W rzeczywistości nikt nie jest poza polityką, ponieważ każdy ma swoje interesy i wartości i to jest istota polityki.
Koncepcja oddzielenia procesu planowania od polityki zrodziła się podczas ruchu na rzecz reformy samorządu miejskiego na przełomie XIX i XX wieku. W tym okresie władza wykonawcza w wielu miastach przeszła z dawnych struktur, takich jak nowojorska Tammany Hall, na urzędników państwowych, aw niektórych miejscach na profesjonalnych menedżerów, którzy nie byli częścią żadnej partii politycznej. W niektórych miastach reforma administracyjna doprowadziła do nowej struktury zarządzania: wybrany burmistrz odgrywa w dużej mierze rolę ceremonialną, podczas gdy rzeczywista odpowiedzialność i władza spoczywa na menedżerze miasta, który jest zatrudniony przez ustawodawcę. Zwolennicy reform byli zdania, że polityka to brudna i często skorumpowana działalność, a im mniej wpływa na planowanie, tym lepiej. Współczesny pogląd na te wydarzenia jest taki, że ruch reformatorski był do pewnego stopnia zwycięstwem zamożnej klasy średniej nad strukturami reprezentującymi interesy klasy robotniczej i nowo przybyłych imigrantów. Mówiąc najprościej, reforma była nie tyle wyjątkiem w polityce, co redystrybucją władzy politycznej.
Rozdział uprawnień
Środowisko, w którym działa planista, charakteryzuje się połączeniem władzy politycznej, ekonomicznej i prawnej. Dotyczy to każdego planisty w dowolnym kraju, ale w szczególności w Stanach Zjednoczonych. Konstytucja Stanów Zjednoczonych została stworzona, aby ograniczyć władzę rządu - nie tylko w celu ochrony całego narodu przed tyranią, ale także w celu ochrony mniejszości przed „tyranią większości”. Oczywiście system nie został stworzony, aby ułatwić szybkie i zdecydowane działania rządu. Władza polityczna w Stanach Zjednoczonych jest podzielona na wielu poziomach. Po pierwsze, jest rozdzielany na różne szczeble władzy wykonawczej. Władze lokalne i stanowe są znacznie silniejsze w kontaktach z rządem krajowym niż w większości innych demokracji świata zachodniego, takich jak Francja czy Wielka Brytania. Z reguły samorządy lokalne i stanowe uzyskują znacznie większe dochody własne niż podobne rządy w innych krajach. Siła finansowa i polityczna autonomia są ze sobą powiązane. W Stanach Zjednoczonych autonomia wykonawcza na szczeblu stanowym i lokalnym opiera się na Konstytucji, która, zgodnie z zamysłem jej autorów, ostro ogranicza uprawnienia rządu federalnego: sprzeciw wobec koncentracji władzy jest od dawna amerykańską tradycją polityczną.
Po drugie, istnieje tzw. Rozdział gałęzi władzy: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej. Podział ten sięga czasów powstania naszego państwa i intencji autorów Konstytucji, by powstrzymać władzę najwyższą, ustrukturyzować ją w taki sposób, aby wpływ każdej gałęzi rządu był równoważony wpływami dwóch pozostałych. Planowanie jest obowiązkiem rządu i wyraźnie jest funkcją władzy wykonawczej. Jednak, aby zrealizować prawie wszystkie plany, potrzebne są fundusze. Ustalanie wysokości podatków i przeznaczanie środków należy do ustawodawcy. Władza wykonawcza i ustawodawcza ogranicza się oczywiście do sądownictwa. Sędziowie szczebla federalnego są mianowani przez władzę wykonawczą i zatwierdzani przez ustawodawców. Na szczeblu stanowym i lokalnym mechanizm tworzenia sądownictwa ma różną strukturę: w niektórych przypadkach sędziowie są powoływani zgodnie z modelem federalnym, w innych są wybierani.
Oprócz podziału władzy na wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą, władzę lokalną można podzielić administracyjnie. Aglomerację miejską, będącą pojedynczą jednostką gospodarczą i społeczną, można podzielić na dziesiątki, a nawet setki jurysdykcji. Równolegle z okręgami administracyjnymi mogą istnieć różne okręgi, których kierownictwo ma określone uprawnienia i obowiązki wykonawcze. Na przykład okręgi szkolne mają na ogół prawo do nakładania podatków, aw niektórych przypadkach do przenoszenia własności nieruchomości. W wielu stanach radni dystryktu są wybierani bezpośrednio przez mieszkańców dystryktu, którzy z kolei wybierają kuratora okręgowego. Tak więc struktura administracyjna szkół jest równoległa do struktury samorządu terytorialnego i nie jest jej częścią. Jednak obie struktury nakładają podatki na tę samą populację, mają uprawnienia do podejmowania decyzji dotyczących użytkowania gruntów, emisji długów i dokonywania inwestycji kapitałowych. Inne władze, na przykład odpowiedzialne za zaopatrzenie w wodę, kanalizację lub transport, można zorganizować w podobny sposób.
Stany Zjednoczone mają silną tradycję poszanowania praw własności prywatnej. Nieunikniony jest konflikt prawny między państwem a właścicielami nieruchomości. Ostatecznie granice tych praw wyznacza sądownictwo. Ponadto, jak już zauważyliśmy, sądy często pełnią rolę strażników praw prywatnych i jako takie mogą wymagać pewnych działań ze strony innych organów władzy. Być może najbardziej znanym przykładem jest nakazana przez sąd walka z segregacją rasową w szkołach, ale można przytoczyć inne przykłady. Na przykład, interpretacja sądu Ustawy o Niepełnosprawnych Amerykanach (ADA) z 1992 r. Jasno określa obowiązki władz miejskich w tym obszarze oraz ilość środków, które należy przeznaczyć na wsparcie osób niepełnosprawnych.
Władza w sferze pozarządowej jest również bardzo szeroko rozpowszechniona. Jako wyborcy obywatele są źródłem władzy. Ale jednostki mogą również tworzyć grupy wpływów. A każdy planista pracujący w mieście, w którym duża część budynków mieszkalnych jest własnością prywatną, szybko je napotyka. W wielu miastach związki zawodowe mają dużą władzę. Innym przykładem są organizacje ekologiczne, takie jak Sierra Club lub lokalne stowarzyszenia ochrony przyrody. Duzi właściciele nieruchomości - zarówno niezabudowane grunty, jak i budynki - również posiadają pewną władzę, podobnie jak lokalni pracodawcy. Planowanie zagospodarowania przestrzennego, działalność inwestycyjna i budowlana są ze sobą bardzo ściśle powiązane. Dlatego pracownicy branży budowlanej - zarówno menedżerowie, jak i zwykli pracownicy - są często głównymi graczami w podejmowaniu decyzji i rozwiązywaniu kontrowersyjnych kwestii planistycznych.
Oprócz tego, że obywatele uczestniczą w procesie planowania indywidualnie lub jako przedstawiciele określonych grup, planiści sami organizują określony udział obywateli; częściowo po to, aby zaangażować społeczeństwo w planowanie, ale także dlatego, że często jest to wymagane przez prawo. Większość dotacji federalnych jest przeznaczona na budowę autostrad, wodociągów i kanalizacji, lokalne projekty rozwoju gospodarczego i tym podobne. przydzielane tylko wtedy, gdy wymóg zorganizowanego udziału obywateli został spełniony z wyprzedzeniem. Takie wymagania nie są pustą formalnością. W rzeczywistości są one wdrażane bez presji z zewnątrz, ponieważ planiści i urzędnicy miejscy doskonale zdają sobie sprawę, że jeśli te wymagania zostaną zignorowane, projekt może zostać zamknięty z powodów proceduralnych określonych w przepisach, które karzą niezgodność z federalnymi wymogami udziału obywateli.
Wielu planistów przychyla się do pomysłu udziału obywateli w procesie planowania, ale może to być frustrujące. Planistę, który ma wspólną wizję miasta, może zniechęcać udział mieszkańców, którzy koncentrują się głównie na tym, co dzieje się w ich rodzinnej okolicy i nie są zbytnio zainteresowani „dużym obrazem”. Doświadczenie wielu planistów pokazuje, że obywatele chętnie uczestniczą w dyskusjach na tematy związane z ich domem, ale zwykle bardzo trudno jest ich zaangażować w dyskusje na większą skalę, np. Planowanie regionalne. W pewnym sensie wizja miejscowej ludności jest zgodna z zasadą bezpośredniej perspektywy w malarstwie: obiekty znajdujące się bliżej widza wyglądają na znacznie większe niż obiekty tej samej wielkości w oddali. Dlatego jako planista z aktywnym uczestnictwem w życiu obywatelskim możesz stać się zdesperowany, jeśli Twój profesjonalny osąd, być może zrodzony z wielu godzin studiowania konkretnej sytuacji, zostanie zmieniony, ponieważ jest sprzeczny z poglądami obywateli (lub polityków). Oczywiście, ekonomista, analityk menedżerski czy jakikolwiek inny ekspert doświadcza podobnych odczuć, udzielając rad w danej sytuacji politycznej.
To fundamentalny fakt życia politycznego: łatwiej jest zmobilizować opinię publiczną do protestu niż wyrazić poparcie. Dlatego sytuacja często rozwija się w taki sposób, że istnieją grupy, które są gotowe oprzeć się temu procesowi, ale nie ma ani jednej grupy, która mogłaby się do niego przyczynić. Społeczny sprzeciw położył kres wielu inicjatywom planistów. Każdy obywatel ma możliwość wyrażenia swojej opinii iw tym sensie partycypacja obywatelska jest demokratyczna. Jednak nie zawsze odzwierciedla opinię publiczną tak bardzo, jak się wydaje na pierwszy rzut oka. Ruchy obywatelskie i grupy wpływów są spontaniczne i mogą odzwierciedlać poglądy bardzo małej części populacji, ale samorządy lokalne często ulegają presji hałaśliwej, zgranej mniejszości. Kiedy zamożni właściciele domów depczą pomysły młodego idealistycznego planisty na temat budowania tanich mieszkań podczas przesłuchań publicznych, prawdopodobnie stanie się on mądrzejszy i bardziej pesymistyczny i odtąd będzie miał mieszane uczucia co do korzyści płynących z tak zwanej powszechnej reguły.
Osobą najbardziej wpływową na kształtowanie metropolii Nowego Jorku był niewątpliwie Robert Moses. Jego kariera rozpoczęła się u progu XX wieku, na długo przed erą udziału obywateli w procesie planowania. Był błyskotliwym i żądnym władzy mistrzem manipulacji politycznej, pewnym swojej słuszności. W młodości był także idealistą. Ponosił większość odpowiedzialności za budowę autostrad, budowę mostów, tworzenie parków, budowę różnych obiektów komunalnych oraz niszczenie wielu budynków mieszkalnych i małych firm, aby utorować drogę dla swoich projektów. Nie interesowało go to, czego pragnęła opinia publiczna, i bardziej kierował się własnymi wyobrażeniami o tym, co było potrzebne. Wywołał niesamowitą radość i palącą nienawiść. Nie jest łatwo ocenić jego wpływ na cały Nowy Jork i jego okolice, bo trudno sobie nawet wyobrazić, czym by one były, gdyby nie było tam Mojżesza. Wszystko to można powiedzieć z pewnym stopniem pewności - w takim przypadku stałyby się zupełnie inne.
Paryż w XIX wieku miał własnego Roberta Mosesa o imieniu baron Haussmann. On też był żądny władzy i niewzruszenie stanowczy; i jego możliwości też były ogromne. Spacerując po turystycznym centrum Paryża, trudno zaprzeczyć: jest pięknie zaprojektowane i można tam spędzić wolny czas. Ale oczywiście, gdybyś był jednym z tysięcy biednych paryżan wyrzuconych na ulice, ponieważ Haussmann zmiótł całe dzielnice z powierzchni ziemi, aby wcielić w życie swoje pomysły, pomyślałbyś o tym człowieku zupełnie inaczej. Tak czy inaczej, nie dbał o twoją opinię i prawdopodobnie o twoje samopoczucie.
Jednak niezależnie od opinii planistów na temat partycypacji obywatelskiej (doświadczenie autora pokazuje, że większość planistów ma co do tego ambiwalentne stanowisko), nie można tego zagadnienia lekceważyć. Dawno minęły czasy, kiedy obywatele wzdychali: „Nie można walczyć z urzędem burmistrza!” - i pogodzili się z nieuniknionym. Bogactwo i poziom wykształcenia obywateli wzrosły na przestrzeni dziesięcioleci, mają oni mniejszy szacunek dla władz i prawdopodobnie są bardziej sceptyczni wobec establishmentu. Nie zamierzają stać z boku i siedzieć wygodnie. Czasy Mojżesza i Osmana już dawno minęły.
Planista rzadko spotyka się z ogólnym konsensusem w jakiejkolwiek sprawie. Często istnieje możliwość osiągnięcia kompromisu i znalezienia stanowiska odpowiadającego większości, ale bardzo rzadko wszystkie zainteresowane strony są gotowe do uzgodnienia swoich poglądów na problem publiczny. Kiedy propozycje są formułowane ogólnie, często uzyskują więcej akceptacji niż wtedy, gdy są szczegółowo opisane. Na przykład wszyscy opowiadamy się za wysokim poziomem ochrony środowiska, ale jeśli chodzi o zamknięcie konkretnego zakładu, szybko okazuje się, że dobrostan środowiska dla jednych oznacza bezrobocie dla innych. Planowanie, podobnie jak polityka, polega w dużej mierze na sztuce kompromisu.
