Na Moskiewskim Forum Miejskim 2013 zostało zaprezentowane obszerne opracowanie „Archeologia peryferii” poświęcone rozwojowi peryferii Moskwy. Wśród materiałów w dziale Polityka z serii Superpark Library opublikowano artykuł Aleksandra Lożkina, w którym przeanalizowano zasady nowoczesnego wielopoziomowego planowania terytorialnego oraz praktyczne doświadczenie w opracowywaniu strategicznego planu zagospodarowania przestrzennego i planu ogólnego w Permie. Za zgodą autora i właścicieli praw autorskich publikujemy tę część opracowania.
Wśród dokumentów planowania przestrzennego opracowanych zgodnie z Kodeksem Urbanistyki najważniejsze są plany zagospodarowania przestrzennego dzielnic miejskich, które powinny określać charakterystykę rozwoju największych miast, które są obecnie aktywnie budowane. Powinien, ale nie definiuj. Prawie wszystkie rosyjskie miasta liczące w 2000 roku ponad 500 tysięcy mieszkańców. opracowane lub zaktualizowane istniejące plany główne. Nie potrafię jednak wymienić żadnego z nich, w przypadku którego plany generalne rzeczywiście służyłyby jako rzeczywista podstawa do budowania planów strategicznych i konkretnych programów rozwojowych.
Wynika to z kilku powodów:
O ile w czasach radzieckich planowanie ogólne było prowadzone przede wszystkim w celu określenia położenia sił wytwórczych, to dzisiaj tego zadania nie ma; cele opracowania planów generalnych są z reguły niejasno określone. W większości przypadków główne plany z pierwszej dekady XXI wieku. zostały opracowane jako fikcyjne produkty demonstracyjne mające na celu rozwiązanie problemu ich własnej formalnej dostępności, jako dokumenty, bez których władze miałyby ograniczone prawo do dysponowania gruntami. W innych przypadkach w trosce o zagospodarowanie kompleksu budowlanego opracowano plany generalne, których głównym (nie zawsze nazywanym) celem było wskazanie terenów pod zabudowę mieszkaniową masową. (rys. 1)
- Brak wyznaczania celów (lub jednostronnego wyznaczania celów) nie pozwala na prawidłowe zdefiniowanie zadań rozwojowych, strategii, kolejności („map drogowych”) realizacji zadań.
- Plany generalne nie dają wyważonego obrazu rozwoju: proponowane perspektywy rozwoju nie są związane z możliwościami miasta w zakresie budowy infrastruktury socjalnej, inżynieryjnej, komunikacyjnej, nie są powiązane z budżetem miasta i realnymi inwestycjami. Na przykład Plan Generalny Nowosybirska (2007) zawiera plany budowy w latach 2008-2030. ponad 700 km głównych dróg i ponad 40 stacji metra, co jest absolutnie nierealne z punktu widzenia istniejących budżetów. Ale takie decyzje komunikacyjne z góry przesądzają o możliwości wielopoziomowego zagęszczania obszarów peryferyjnych miasta, które mają być obsługiwane przez ten hipotetyczny transport. A te „fantastyczne” rozwiązania przekładają się na projekty planowania i projekty rozwojowe, co nieuchronnie doprowadzi do nierozwiązywalnych problemów transportowych w najbliższej przyszłości.
- „Nadmierne” planowanie prowadzi do braku planowania: gmina nieustannie staje przed wyborem, który z obiektów zaproponowanych w planie zagospodarowania przestrzennego jest dla niej ważniejszy.
- W planach głównych horyzonty planowania są mieszane, nie ma etapów, kolejności, priorytetów. Nie ma oddzielenia planowania długoterminowego, średnioterminowego i krótkoterminowego oraz stosowania odpowiednich instrumentów na każdym poziomie. Z reguły plan ogólny opracowywany jest na okres 20-30 lat, jednak rozbieżność z rzeczywistymi możliwościami budżetowymi i inwestycyjnymi prowadzi do tego, że decyzje są podejmowane w czasie trwania planu ogólnego, którego realizacja jest możliwa tylko w odległej przyszłości. Jednocześnie już dziś planuje się i buduje infrastrukturę dla takich „przyszłych” rozwiązań. Zatem już ograniczone środki budżetowe i inwestycyjne są wydawane nieefektywnie.
- Deweloperzy mają niewielkie pojęcie o współczesnych mechanizmach zarządzania miastem, które istnieją w Rosji i nie znają najlepszych światowych praktyk zarządzania.
- Miasto ma ograniczone możliwości wyboru strategii swojego rozwoju, twórcy planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego wybór ogranicza ustawa o zamówieniach publicznych (94-FZ; od 2014 r. System kontraktowy), który jako główne kryteria wyboru zakłada cenę i warunki realizacji zamówienia …
- Jednocześnie miasto jako klient zwykle nie rozumie dobrze, czego potrzebuje z planu ogólnego iz reguły nie jest w stanie sporządzić zadania wysokiej jakości. Relacje między deweloperem a gminą są w większości przypadków sztywno sformalizowane, a klient ma niewielkie możliwości wpływania na proces projektowania i jego wynik.
- Ideologia urbanistyki, wyznawana przez większość praktykujących rosyjskich urbanistów, opiera się na tych zapożyczonych z Zachodu w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku. podejścia funkcjonalistyczne, wyrażone w szczególności w Karcie Ateńskiej, uznawanej dziś na świecie za beznadziejnie przestarzałe.
- W planach generalnych (i dokumentach urbanistycznych w całej Rosji) opracowanie prawne i zrozumienie roli i miejsca instrumentów prawnych regulacji miejskiej są wyjątkowo słabe.
Rosyjskie ustawodawstwo nie wymaga obowiązkowego opracowywania dokumentów strategicznych dla rozwoju terytorialnego. Jednak przejście od jednopoziomowego (plan generalny) do dwupoziomowego (strategiczny plan + plan generalny) modelu planowania terytorialnego miast wydaje się nieuniknione, jeśli przyjmiemy, że plan generalny powinien odwrócić się od fikcyjnego dokumentu poglądowego lub dokument, który rozwiązuje zadania branży budowlanej w narzędzie do rozwiązywania problemów miejskich.
Po raz pierwszy w Rosji taki model został wdrożony w linku Strategic Master Plan - General Plan of Perm, opracowany w latach 2008-2010 przez holenderskie biuro KCAP i miejskie biuro projektów miejskich Perm. Zarówno plan generalny, jak i plan generalny są jednocześnie tylko częścią obszernych narzędzi planowania, regulacji i zarządzania rozwojem, którymi dysponuje gmina (rys. 2).
W dwupoziomowym modelu planowania przestrzennego, Strategiczny Plan Zagospodarowania Przestrzennego (lub Strategia Zagospodarowania Przestrzennego) miasta:
- określa cele i zadania polityki urbanistycznej w powiązaniu z polityką społeczno-gospodarczą miasta;
- nie jest projektem, ale prognozą docelową. Strategiczny plan generalny nie jest dokumentem dotyczącym planowania terytorialnego, ale porozumieniem politycznym;
- daje ogólną wizję kierunków przemian miasta w dość odległej przyszłości;
- zawiera cele transformacji oraz strategie i metody ich osiągnięcia;
- pochodzi z rzeczywistych, a nie hipotetycznych zasobów jego realizacji.
-
nie zastępuje planu generalnego. Master plan (a także standardy projektowania urbanistycznego, regulacje PZZ, projekty planistyczne, programy docelowe itp.) Jest narzędziem realizacji Strategicznego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Plan generalny uszczegóławia i wyjaśnia, zgodnie z dostępnymi zasobami, pierwsze 2-3 etapy realizacji planu generalnego
(Rysunek 3);
można dostosować po zakończeniu każdego z etapów jego realizacji
Ogólny plan strategiczny można alegorycznie przedstawić jako wizję przyszłego miasta na horyzoncie planowania, który w zasadzie jesteśmy w stanie dostrzec. Jest to zbiór dość wyidealizowanych celów i planów ich osiągnięcia. Oczywiście zarówno wizja celów, jak i mechanizmy ich osiągania powinny się zmieniać w miarę ich zbliżania.
Master plan w takim modelu staje się planem pierwszych dwóch lub trzech kroków do celu. Stopień dopracowania tych kroków powinien być inny. Pierwszy etap (4-8 lat) powinien zawierać zestaw konkretnych wzajemnie powiązanych działań, również powiązanych z długoterminowym planowaniem budżetu. To ta część planu generalnego podlega zatwierdzeniu, a przewidziane w nim środki znajdują później odzwierciedlenie w planach funkcjonalnych organów administracji miasta. Planowanie na tym poziomie ma głównie charakter nakazowy i wymaga stworzenia mechanizmów egzekwowania. Planowanie kolejnych etapów ma głównie charakter predykcyjny i indykatywny, a ich specyfikacja następuje pod koniec realizacji pierwszego etapu. Tym samym ogólny plan z dokumentu opracowywanego raz na 20-30 lat, formalnie sztywno określającego plany rozwoju miasta, ale w rzeczywistości pomijany, zamienia się w regularnie (co 4-8 lat) aktualizowany dokument, który jest faktycznie wykonalny.
Zgodnie z tym modelem opracowano Generalny Plan Permu, w którym czas trwania pierwszego etapu określono na 6 lat, drugiego - na 7-12 lat. Nowością planu generalnego Permu było odrzucenie podziału funkcjonalnego w duchu Karty Ateńskiej, kiedy to nastąpił podział terytorium miasta na strefę publiczno-biznesową, mieszkalną, przemysłowo-magazynową i rekreacyjną. W Planie Generalnym Permu na mapie stref funkcjonalnych wyświetlane są standardowe terytoria reglamentacji, dla których określane są parametry zabudowy, połączone wzajemnie w model parametryczny. Pozwala to w razie potrzeby ocenić konsekwencje niektórych propozycji dotyczących rozwoju terytoriów lub decyzji zarządczych. Tak więc we wrześniu 2013 r. Biuro Projektów Miejskich (A. V. Golovin) dokonało oceny propozycji zmian w Planie Generalnym Perm, w tym propozycji Grupy PIK dotyczących zagospodarowania terenu byłego lotniska Bakharevka. Analiza wykazała, że rozwój tego terenu pociągnie za sobą wzrost zobowiązań gminy na budowę infrastruktury społecznej i transportowej o 15 mld rubli. Przy zastosowaniu „tradycyjnego” modelu planowania ogólnego taka ocena byłaby możliwa dopiero po opracowaniu szczegółowego projektu planowania przestrzennego.
Dwupoziomowy model planowania terytorialnego nie jest sprzeczny z obowiązującym ustawodawstwem, jednak w Permie pojawiły się pytania o legalność opracowania strategicznego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę. Choć dziś Kodeks Urbanistyczny przewiduje, że dokumenty planowania przestrzennego powinny być opracowywane w oparciu o strategie rozwoju, mówimy o programach rozwoju społeczno-gospodarczego regionów i gmin, a także strategiach poszczególnych sektorów gospodarki. Wydaje się celowe umieszczenie na tej liście (być może jako głównej podstawy planowania ogólnego) i strategii zagospodarowania przestrzennego, aby uniknąć formalnego podejścia do projektowania i problemów, o których pisałem powyżej.
Materiały z Perm Strategic Master Plan są dostępne na stronie internetowej www.permgenplan.ru.
